Sommaire du numéro " Dans quelle Europe voulez-vous vivre ?"
Un revenu minimum avec ou sans obligation de travail ?
La
question de savoir si l'assistance aux personnes démunies doit s'accompagner
de l'obligation de chercher ou d'accepter un emploi est au cœur du débat
sur l'adaptation des minima sociaux. Avec la montée du chômage,
de la précarité des emplois et des inégalités
de revenu, les budgets consacrés à l'aide sociale menacent d'exploser
un peu partout en Europe. C'est aussi le cas en France, où le coût
du RMI et de l'ASS (allocation de solidarité spécifique pour
chômeurs de longue durée) n'a pas cessé d'augmenter depuis
1988-1989 et où le gouvernement a adopté (mars 1998), sous la
pression de la rue, un plan de lutte contre l'exclusion de 50 milliards de
crédits répartis sur trois ans. Faut-il opter pour le "Workfarisme"
américain, c'est-à-dire pour le principe pas de droit sans obligation
de travail ? Faut-il passer directement au revenu d'existence, c'est-à-dire
à une allocation octroyée à l'individu depuis sa naissance
jusqu'à sa mort, sans aucune condition, en partant du principe que
chacun a droit à une part du patrimoine collectif commun accumulé
par les générations passées ? Faut-il, comme on le défend
désormais, commencer par instaurer un socle de droits minimaux sociaux
déconnectés du travail au bas du système de protection
sociale ?
Le Workfarisme américain une solution difficilement
applicable en France
Sa philosophie trouve ses racines dans la thèse
de l'impôt négatif défendue par des économistes
libéraux (sous l'impulsion de Milton Friedman aux Etats-Unis). Celle-ci
repose sur le principe du remplacement des diverses prestations existantes
par une prestation unique financée par un prélèvement
fiscal progressif. L'allocation versée compléterait d'autres
revenus éventuels à hauteur du seuil de pauvreté, lui-même
fixé, en fonction de chaque configuration familiale à un niveau
suffisamment bas pour obliger les gens à travailler. Cette allocation
serait dégressive en fonction des revenus gagnés. Elle se réduirait
au fur et à mesure que ceux-ci augmentent, mais à un rythme
moins rapide de façon à sauvegarder l'incitation au travail.
Les ménages dont les revenus se situeraient au-dessus de leur seuil
de pauvreté seraient imposés (impôt positif), alors que
ceux dont les revenus seraient inférieurs à ce même seuil
bénéficieraient, au contraire, d'un complément de ressources
(impôt négatif). Par ailleurs, tout le monde devrait se couvrir
soi-même contre les risques maladie, invalidité ou vieillesse
en s'assurant auprès d'organismes privés. L'objectif est clair
: mettre les pauvres au travail, les contraindre à accepter les emplois
les moins bien payés et faciliter la flexibilité et la baisse
des salaires. S'il existe un salaire minimum légal il doit évidemment
disparaître. Selon ce type de conception, les chômeurs sont responsables
de leur situation. Ce sont des mous, des incapables ou des fainéants.
C'est l'esprit de la récente réforme de l'aide sociale américaine
(1996) qui subordonne l'octroi d'une allocation de base, d'un faible montant,
à l'obligation d'assurer un travail d'utilité sociale non payé,
ou à peine payé. La réforme anglaise du revenu minimum
("income support") va dans le même sens. Depuis 1996 cette
prestation est réservée aux personnes inaptes au travail, aux
femmes seules avec enfants et aux retraités. Les chômeurs de
longue durée et les primo-demandeurs d'emplois sont réintégrés
dans le système d'indemnisation du chômage dont les conditions
d'accès se sont considérablement durcies. S'ils n'ont pas trouvé
d'emploi dans les deux mois (six mois dans certains cas), ils doivent participer
à des travaux d'utilité collective. Et ils ne peuvent percevoir
l'aide sociale durant plus de cinq ans. Ce " Workfarisme " a aussi
de plus en plus de partisans en France, en Allemagne et aux Pays-Bas.
Poussé à l'extrême, ce type d'approche est réducteur
et présenterait d'incontestables dangers s'il devait s'appliquer en
France. La disparition, ou une forte réduction, des prestations relevant
des mécanismes d'assurance (pensions de vieillesse et de survie, prestations
de maladie, rente d'accidents du travail, indemnités de chômage)
au bénéfice de systèmes privés aurait toutes chances
de provoquer une recrudescence de la pauvreté, en particulier chez
les personnes âgées qui, par négligence ou faute de revenus
professionnels suffisants, n'auraient pas souscrit des contrats d'assurance-retraite
au cours de leur vie active. Ce serait d'autant plus gênant qu'en toute
logique l'instauration d'un système d'impôt négatif impliquerait
la disparition des autres formes d'aide ou d'action sociale. Quant à
la suppression du SMIC, elle conduirait à abaisser les salaires les
plus bas. Les actifs seraient sans doute moins exposés au risque de
chômage, mais ils seraient aussi plus souvent pauvres en travaillant.
Aux Etats-Unis on recense déjà plus de huit millions de pauvres
au travail et près de 40 millions de personnes sans aucune couverture
maladie. En Angleterre, 300 000 personnes gagnaient en 1995 moins de 1,5 livre
par heure (13 F). Loin d'être réduits, les risques d'explosion
sociale n'en seraient que plus grands car, à la différence des
américains, les français et les européens n'ont pas la
culture des inégalités sociales.
Le revenu d'existence inconditionnel : une formule intéressante
mais incertaine
L'idée d'octroyer un revenu de base à la
personne sans aucune condition (et non à la famille comme dans le RMI
ou l'impôt négatif) rencontre de plus en plus d'écho en
France comme à l'étranger (1). Ses partisans les plus convaincus
(Y. Bresson, J.-M. Ferry, Ph. Van Parijs, A. Gorz) font valoir trois types
d'avantages. La formule rationaliserait le système de protection sociale
puisqu'elle s'accompagnerait de la suppression de plusieurs transferts sociaux
(prestations d'assistance et de solidarité collective, bourses d'études,
subventions aux revenus agricoles). Elle le rendrait ainsi plus lisible, moins
coûteux à gérer et plus performant dans la lutte contre
la pauvreté, puisque la prestation serait automatiquement attribuée.
Elle agirait également positivement sur le marché du travail.
En offrant une garantie de ressources, le revenu d'existence donnerait, en
effet, la possibilité à certains individus de ne pas travailler,
de travailler moins ou plus irrégulièrement, d'avoir du temps
libre pour s'occuper de leur famille, se former. Et par ailleurs grâce
à cette sorte de prime de risque, les chômeurs seraient incités
à s'installer et à embaucher à leur tour. En bref, le
revenu d'existence constituerait un bon moyen pour restaurer le droit au travail,
libérer le marché du travail et faire reculer le chômage.
Sur le plan de l'organisation sociale, elle permettrait de sortir en douceur
de la structuration rigide des temps sociaux imposée par le fordisme
et favoriserait le développement des activités culturelles,
sportives et publiques (bénévolat, auto fourniture de services,
soins aux personnes âgées et aux enfants, entretien des paysages...).
L'emploi cesserait alors d'être le facteur exclusif de l'intégration
sociale. On évoluerait ainsi progressivement vers une société
de pleine activité ou de multi-activité.
Mais, comme on s'en doute, l'instauration d'une telle formule présenterait
certaines difficultés. Se poserait, tout d'abord, la délicate
question du choix du montant de la prestation. Si celui-ci est bas pour éviter
des coûts financiers élevés (de l'ordre de 1500 F à
2000 F par mois), les effets positifs à en attendre ne peuvent jouer
que de façon limitée. S'il est décent (Smic ou à
peine moins), son coût risque d'être rapidement prohibitif et
il risque d'affaiblir, tôt ou tard, les gains de productivité
et freiner à terme le dynamisme économique. Même dans
l'hypothèse la plus basse proposée (1500 F par mois), il faudrait
dégager quelques 260 milliards de francs (selon Y. Bresson, 1994).
Cela ne serait certes pas exorbitant, mais difficile à réaliser
sur le plan politique, compte tenu notamment des contraintes budgétaires
imposées à Bruxelles par le pacte de stabilité et de
croissance. Les adversaires de la formule invoquent aussi, très souvent,
le risque de dualisation de la société. Les allocataires les
moins insérables seraient, selon eux, condamnés à ne
vivre que de cette maigre prestation ou à accepter des emplois au rabais
pour la compléter. Ils seraient par conséquent marginalisés.
C'est la raison pour laquelle il serait plus raisonnable de commencer par
explorer une solution moins radicale.
Vers un socle de droits minimaux déconnectés
du travail
Le RMI a déjà vécu. Il a été
la dernière pièce ajoutée à un système
social conçu pour l'ère industrielle et pour la famille traditionnelle
(parents avec enfants). Inutile de maintenir le système du contrat
d'insertion, lourd et coûteux à gérer, dès lors
que les offres d'insertion font durablement défaut et que les Rmistes
sont les derniers à pouvoir y accéder. A quoi bon continuer
à élaborer des contrats sans contenu dont le seul but est de
pérenniser le versement de la prestation ! Est-il logique de laisser
subsister des minima catégoriels différents et de traiter séparément
l'insertion des actifs en difficulté ? La fusion du RMI et de l'ASS
dont les montants et les itinéraires professionnels sont très
comparables serait, à cet égard, tout à fait souhaitable.
on y gagnerait en lisibilité. Le RMI devrait être ouvert aux
jeunes de 18 à 25 ans, quitte à ce que le barème soit
plus bas pour eux. Cette ouverture aux jeunes est d'autant plus nécessaire
qu'ils sont particulièrement touchés par le chômage et
la précarité. Le RMI devrait, aussi, être assorti d'un
mécanisme d'intéressement à la reprise de l'activité
pour éviter le piège de l'assistance. La récente loi
sur l'exclusion (1998) propose un cumul du RMI avec un revenu d'activité
à hauteur de 1000 heures pendant un an seulement. C'est déjà
un plus par rapport au RMI initial. Mais on pourrait aller encore plus loin
en optant, par exemple, pour la proposition de R. Godino qui préconise
un intéressement linéaire entre le RMI et le Smic. Selon celle-ci,
un Rmiste (2400 F par mois) qui reprend un emploi lui rapportant 1000 F par
mois subirait une taxation de 36 % seulement de son gain au lieu de 100 %.
Il recevrait ainsi une allocation de 2040 F (2400 - 360) au lieu de 1400 F
et obtiendrait un revenu final de 3040 F (2400 F + 640 F) au lieu de 2400
F Un tel système serait donc beaucoup plus incitatif vis-à-vis
du retour à l'emploi à temps réduit, mais il est également
plus coûteux pour l'État (25 milliards de Francs).
Autre aménagement souhaitable : le remplacement de l'actuel contrat
d'insertion, qui n'a aucune valeur juridique, par le contrat d'activité
proposé dans le rapport Boissonnat (2). II s'agirait d'un contrat de
cinq ans au moins passé entre un travailleur et une personne morale
regroupant des entreprises, des organismes publics ou des associations. Celui-ci
offrirait une certaine sécurité professionnelle pendant la durée
du contrat (emploi salarié à temps réduit, stage, travaux
d'utilité sociale, etc.), même s'il ne permettrait pas d'échapper
totalement à la précarité. Le nouveau RMI resterait ainsi
plus souple et plus respectueux des choix individuels. Pour les allocataires
incapables de s'insérer immédiatement sur le marché du
travail, des mesures d'accompagnement social ou des activités occupationnelles
pourraient leur être proposées. Ce traitement commun des Rmistes
et des chômeurs de longue durée serait incontestablement moins
coûteux à gérer et plus performant sur le plan de l'insertion.
Parallèlement, il serait souhaitable d'octroyer à tous les résidents
une pension minimale indépendamment des références de
travail et du statut familial. Il s'agirait, en d'autres termes, d'adopter
le modèle nordique d'organisation en trois piliers des régimes
de pensions de retraite. Le premier pilier correspondrait précisément
à la pension minimale. Chaque individu, dès l'âge de 60
ans, aurait ainsi droit à un minimum de survie pour ses vieux jours,
qu'il ait ou non travaillé au cours de sa vie active, sans contrôle
de ses ressources ou de celles de ses enfants (contrairement à l'actuel
minimum vieillesse). Celte pension minimale serait, bien évidemment,
cumulable avec les droits acquis dans le deuxième pilier en fonction
du montant des cotisations sociales et des rémunérations antérieures.
S'y ajouteraient les pensions du troisième pilier relevant de systèmes
privés facultatifs (fonds de pension, plans d'épargne retraite).
Assurés d'une pension minimale, les actifs accepteraient plus facilement
d'occuper un emploi temporaire, ou à temps réduit, ou encore
d'interrompre leur carrière pour cause de chômage ou motif personnel,
ce qui ferait de la place aux chômeurs et apporterait une autonomie
financière aux épouses au foyer. On pourrait aussi envisager
d'offrir une couverture minimale aux travailleurs indépendants victimes
d'une cessation d'activité, sous la forme d'une indemnisation forfaitaire
de courte durée financée par une contribution assise sur le
produit de leur activité (3).
Ces diverses mesures se traduiraient par un renforcement de la solidarité
collective et par un certain recul de la solidarité professionnelle.
Les droits minimaux, ainsi introduits ou modifiés, seraient mieux adaptés
aux nouveaux besoins sociaux liés aux mutations socio-économiques
contemporaines. Le système de protection sociale y gagnerait en lisibilité
et en efficacité dans la lutte contre l'exclusion. Il serait également
mieux adapté à l'évolution des mœurs, puisqu'il
comporterait plus de droits propres affectés à la personne et
moins de droits dérivés (extension du droit de l'assuré
à son conjoint inactif et à ses enfants).
Ces propositions représentent un premier pas, parmi d'autres tout aussi
indispensables (réforme du code du travail, rénovation syndicale,
restructuration des divers niveaux d'intervention publique), pour aller vers
une nouvelle régulation sociale adaptée à la société
d'aujourd'hui et de demain. L'objectif n'est pas de redistribuer plus, mais
de redistribuer mieux en vue de retrouver une meilleure harmonie entre efficacité
économique et progrès social.
Chantal EUZEBY
(1) Pour une présentation résumée
des diverses conceptions et controverses sur le revenu d'existence, voir notamment
"Vers un revenu un minimum inconditionnel ? " La Revue du MAUSS,
n°7, 1996.
(2) Le Travail dans vingt ans, Commissariat Général du plan,
O. Jacob, 1995.
(3) Voir notre ouvrage Mutations économiques et sociales en France,
Dunod, Collec. Les topos, avril 1998.